Зачем государство вмешивается в рыночную экономику 

 

Еще со времен Адама Смита известно, что «невидимая рука» рынка позволяет добиваться эффективного распределения ресурсов, даже если каждый отдельно взятый предприниматель или потребитель заботится лишь о своем благополучии. С тех пор политики и экономисты придумали много причин, оправдывающих государственное вмешательство в экономику. Среди них — общественные блага, экстерналии, транзакционные издержки, обусловленные асимметрией информации и несовершенством судебной системы. Из-за коррупции и неэффективности власти государственное вмешательство может обойтись экономике очень дорого, поэтому необходимо точно представлять себе, насколько такое вмешательство обоснованно в каждом конкретном случае. Ответ на этот вопрос зависит от уровня развития технологии и рыночных институтов, от эффективности государства.

В этой главе мы рассмотрим мифы, связанные с вмешательством государства в рыночную экономику. Некоторые из них отражают точку зрения так называемых дирижистов. Например, миф о том, что общественные блага могут предоставляться только государством, или предубеждение о том, что во всех инфраструктурных отраслях по определению возникают «естественные» монополии. Эти мифы, по сути, отражают безнадежно устаревшие представления, что существует раз и навсегда заданный набор отраслей и видов деятельности, в которых должно доминировать государство.

Другие мифы отражают точку зрения коузианцев — последователей британского экономиста Рональда Коуза — или либертарианцев, считающих, что рынок и добровольные двусторонние контракты могут и без помощи государства решить все проблемы. Поэтому нет нужды ни в регулировании рынка ценных бумаг, ни в защите дискриминируемых меньшинств и т. д. Еще одно заблуждение коузианцев заключается в том, что регулирование не имеет значения: недостаток формальных правил игры компенсируется неформальными, причем последние возникают сами собой.

Мы поговорим и о мифах, связанных со способами вмешательства государства в экономику, — о «бесполезности» тарифного регулирования, о «вредности» аукционов и «невозможности» борьбы с коррупцией.

В данном случае точки зрения дирижистов, коузианцев и либертарианцев приводятся лишь в качестве иллюстрации. Автор не ставил своей целью дать репрезентативное отражение представлений этих научных школ.

 

Миф 15

Общественные блага может предоставлять только государство

 

В качестве основного оправдания государственного вмешательства в экономику обычно приводят такой аргумент: именно оно предоставляет гражданам общественные блага — товары и услуги, которые частный сектор производить не в состоянии. Ключевое свойство общественных благ — «неисключаемость»: потребителям нельзя запретить пользоваться таким благом, независимо от того, платят они за это или нет. Например, армия обеспечивает безопасность всех жителей страны — даже тех, кто не платит налогов. Неисключаемость не позволяет собирать деньги за потребление таких товаров и услуг, поэтому предприниматель не сможет окупить свои издержки на их производство.

Противники «невидимой руки рынка» часто считают неисключаемыми товары, которые таковыми не являются. Классическим примером общественного блага многие экономисты (включая нобелевского лауреата Пола Самуэльсона, автора знаменитого учебника «Экономикс») считают услуги маяка, который не может собирать плату с проходящих мимо кораблей.

Однако в Великобритании, как написано в классической работе The Lighthouse in Economics («Роль маяка в экономике») Рональда Коуза (тоже нобелевского лауреата по экономике), на протяжении столетий маяки находились в частной собственности и их владельцы успешно собирали плату с кораблей.

Развитие технологий снижает издержки сбора средств и тем самым сокращает круг неисключаемых благ. Например, автомобильные дороги: современные технологии позволяют не только распознавать автомобиль и автоматически собирать плату за проезд, но и дифференцировать ее в зависимости от участка дороги и времени суток, регулируя тем самым плотность транспортных потоков. Благодаря взиманию платы за въезд в центр города в Сингапуре и Лондоне удалось существенно сократить пробки, а в Южной Калифорнии, где плату за специальные «быстрые» полосы движения меняют каждые 6 минут, — снизить плотность трафика на автострадах. При этом удельные издержки настолько низки, что удается с лихвой окупать расходы на оборудование. Например, плата за въезд в центральную часть Лондона — всего 8 фунтов (сначала была даже 5 фунтов), но этого оказалось достаточно, чтобы уже через месяц после введения новых правил пробки уменьшились на 20 %, а средняя скорость в центре выросла более чем в 2 раза. Хотя и в Лондоне, и в Сингапуре оператором является государство, с этой работой вполне бы справилась частная компания — которую можно было бы нанять, например, продав операторскую лицензию с аукциона.

Социальные предпочтения — тоже не препятствие. Например, пригородные железнодорожные перевозки в России рассматриваются как общественное благо и субсидируются государством. Однако во многих странах их осуществляют частные операторы, которые получают лицензию на аукционе заявок на минимальную субсидию.

Другое обоснование госвмешательства в экономику — так называемые экстерналии (или внешние эффекты). Классическим примером является загрязнение окружающей среды. Предприятия, выбрасывающие в атмосферу парниковые газы, не заботятся о состоянии озонового слоя — для них это всего лишь побочный эффект производства, не влияющий на прибыль компании. Может ли «невидимая рука» изменить стимулы предпринимателей в этом случае?

Приверженцы госвмешательства предпочтут рассчитать для каждого предприятия уровень выбросов, оптимальный с точки зрения общества. Однако гораздо эффективнее задействовать рыночные механизмы и предоставить компаниям возможность торговать квотами на выбросы. Предприятия, которые могут сократить выбросы без существенного ущерба для производства, получат стимул снизить уровень загрязнения и передать свою квоту другим предприятиям, которым сокращение выбросов обошлось бы слишком дорого. Эта идея, реализованная в последние десятилетия в некоторых штатах США, лежит и в основе Киотского протокола. Подписавшие его страны договорились организовать глобальный рынок квот на выбросы парниковых газов. Таким образом, роль государств заключается не в предоставлении общественного блага — чистого воздуха, а в создании условий для вовлечения его в рыночный оборот. Появление глобального рынка квот на выбросы, в свою очередь, будет способствовать не только их снижению, но и созданию стимулов для инвестиций в более экологически безопасные технологии.

И все же существуют услуги, которые частные предприниматели предоставить действительно не в состоянии. К их числу относятся так называемые рыночные институты — обеспечение прав собственности, выполнения контрактов, а особенно поддержка конкуренции. Все перечисленное трудно предоставлять за плату. От развития конкуренции и снижения барьеров в отрасли выигрывают производители, только собирающиеся выйти на рынок, и потребители, которые организованы гораздо хуже производителей. Им противостоят предприниматели, уже работающие на рынке и, естественно, не заинтересованные в усилении конкуренции.

Главная проблема рыночной экономики заключается в том, что состояние честной и открытой конкуренции на рынке — ключевое условие успеха «невидимой руки» — не обязательно является равновесным в долгосрочной перспективе. Наиболее эффективные компании вытесняют остальных, после чего приобретают такую власть, что изменяют правила игры в свою пользу и ограничивают вход на рынок потенциальных конкурентов. Как это ни парадоксально, жертвой конкурентной борьбы в конце концов может стать сама конкуренция.

Как и во времена Адама Смита, в большинстве ситуаций «невидимая рука» рынка эффективно защищает интересы общества. Однако, как и прежде, она сама нуждается в защите. Роль государства и общества заключается как раз в том, чтобы поддерживать и защищать «невидимую руку» от неизбежных попыток ограничить ее возможности.

 

Миф 16

Все инфраструктурные отрасли — это естественные монополии

 

«Невидимая рука» рынка работает только тогда, когда на нем существует конкуренция. Даже самые ярые противники государственного вмешательства в экономику согласны, что государство обязано бороться с монополиями. Гораздо труднее понять, как это осуществлять на практике. Особенно усложняет ситуацию неясность понятия «естественная монополия».

Действительно, как определить, является ли та или иная монополия естественной? Ставки в этой ученой дискуссии очень высоки, поскольку, объявив монополию естественной, можно избежать ее разделения, а объявив естественную монополию частью конкурентной отрасли, удастся отразить попытки ее регулирования.

Существуют две полярные точки зрения. На одном полюсе находятся те, кто считает, что естественных монополий не бывает вообще. Иногда даже приходится слышать мнение, что сам термин придуман в России. Приверженцы противоположной точки зрения предлагают признать все инфраструктурные компании естественными монополиями, которые нужно не только сохранять, но и защищать от конкуренции, чтобы не допустить неэффективного расходования ресурсов.

Интересно, что в законе «О естественных монополиях» содержится целых два определения подобных монополий: первое — простое и понятное (в статье 4), а второе — правильное (в статье 3).

Статья 3 гласит: естественная монополия — это «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства)».

Казалось бы, лучше и не скажешь — в каждом конкретном случае нужно всего лишь воспользоваться определением и проверить, является ли монополия естественной. Однако сделать это не так-то просто. Неочевидно, как измерить издержки: у монополии нет стимулов их раскрывать, а базис для сравнения по определению отсутствует, поскольку конкурентов нет. К тому же непонятно, как определить «товарный рынок».

Приведенное в законе определение рынка как «сферы обращения товаров, не имеющих заменителей, или взаимозаменяемых товаров» не очень помогает — неясно, где провести черту между заменяемыми или незаменяемыми товарами. Например, является ли рынок телефонной связи с фиксированным доступом отдельным или это часть большого рынка телекоммуникационных услуг? Еще недавно о взаимозаменяемости мобильной и фиксированной связи не было и речи. Но теперь, когда тарифы на фиксированную связь становятся повременными, а ввод новых номеров по-прежнему происходит крайне медленно, никого не удивляет, что количество абонентов мобильной связи уже превысило количество абонентов обычных телефонных сетей, а IP-телефония захватывает рынок международных телефонных переговоров.

Есть и проблемы, связанные с размером рынка. Вполне возможно, что с увеличением объема выпуска товаров или услуг удельные издержки падают лишь до некоторого предела, а затем опять начинают расти. В этом случае «естественность» монополии зависит от размера рынка: если спрос достаточно высок, то на нем найдется место для нескольких эффективных компаний; если же низок — то монополия, естественно, вытеснит конкурентов. Еще в 1998 г. в каждом стандарте сотовой связи в Москве работал один оператор. Казалось, что больше и быть не может: у каждого оператора было лишь несколько десятков тысяч абонентов, и разворачивать для такого маленького рынка дублирующую сотовую инфраструктуру не имело смысла. Сейчас же, например, в стандарте GSM в столице работают три оператора, даже в стандарте Wi-Max нашлось место для двух конкурирующих сетей.

Чтобы не ломать голову над этими вопросами, авторы 4-й статьи Закона приводят полный перечень естественных монополий. Этот подход прекращает споры: раз в Законе написано, что магистральные нефтепроводы — естественная монополия, значит, так оно и есть. Однако это противоречит определению 3-й статьи — развитие технологий и изменение рыночной конъюнктуры может сделать естественную монополию неестественной и наоборот.

Простой тест на естественность монополии — проверить, насколько она боится конкуренции. Настоящая естественная монополия хорошо понимает, что «размер имеет значение»: даже если конкуренты и смогут выйти на рынок, им не удастся отобрать его большую долю. Типичный пример — железные дороги в Швеции. Там провели классическое вертикальное разделение отрасли на инфраструктуру и железнодорожные перевозки, после чего была разрешена свободная конкуренция на рынке перевозок. За 10 лет новым компаниям удалось отвоевать у монополии лишь около 10 % рынка — «эффект масштаба» защищает ее лучше всяких ограничений на вход.

Если же «естественная» монополия понимает свою уязвимость, то предпочитает интерпретировать упомянутую в Законе «неэффективность в отсутствие конкуренции» следующим образом. Чтобы избежать «неэффективности», нужно защититься от конкуренции. Например, российское правительство всегда противилось попыткам строительства частных нефтепроводов, а РАО «ЕЭС России» — созданию частных сетей передачи электроэнергии. Вводя административные ограничения, монополии доказывают, что их «естественность» связана не с технологическим эффектом от масштаба, а с превосходством в лоббировании. К счастью, таких амбиций нет у российской почты (также упомянутой в статье 4) — чего бы стоило введение ограничений на предоставление частных почтовых услуг, например экспресс-почты или даже электронной почты.

Еще одна отрасль, в которой легко спутать естественные и неестественные монополии, — это железнодорожный транспорт. В России принято считать, что инфраструктура является естественной монополией, а перевозки — конкурентным сектором. Подобная точка зрения доминирует и в ЕС, где вертикальное разделение железнодорожного сектора на инфраструктуру и перевозки уже было проведено в нескольких странах. Результаты реформы, например, в Англии трудно признать успешными. В Швеции, как мы уже упоминали, реальной конкуренции тоже не возникло.

Но главное не это — дело в том, что в Европе с ее развитой сетью автодорог железнодорожный транспорт играет другую роль и поэтому имеет иную структуру издержек. Для нас более актуален опыт стран со сходными размерами железнодорожной сети и структурой грузооборота. Оказывается, что на железнодорожном транспорте США, Канады, Мексики, Аргентины и Бразилии естественных монополий нет совсем. На рынке грузоперевозок этих стран конкурируют несколько вертикально интегрированных компаний, владеющих (на правах собственности или долгосрочной аренды) как инфраструктурой, так и подвижным составом. Компании не получают субсидий и при этом успешно инвестируют в инфраструктуру. Например, в Мексике продажа долгосрочных концессии на эксплуатацию вертикально интегрированных железнодорожных компаний кардинально изменила ситуацию в отрасли всего лишь за несколько лет. Компании превратились из убыточных в прибыльные, выросли грузооборот и инвестиции в инфраструктуру, повысилась в 3–4 раза производительность труда, а кроме того, между ними возникла реальная конкуренция.

Можно ли что-то подобное реализовать в России? В западной части страны, где плотность сети железных дорог высока, есть все условия для организации конкуренции между вертикально интегрированными концессиями, а в восточной части страны с невысокой плотностью этого сделать нельзя. Исследования, проведенные с использованием американских данных, показывают, что рынок одной лишь европейской части страны достаточно велик для того, чтобы на нем поместилось несколько (вплоть до десяти!) конкурирующих вертикально интегрированных компаний. Например, в Мексике три основные компании обслуживают железнодорожную сеть, примерно равную по размеру сети Центрального федерального округа.

Изменения в технологиях производства и в структуре экономики могут приводить к тому, что некоторые естественные монополии перестают быть таковыми, а другие, наоборот, ими становятся. Для правильного определения естественной монополии необходимо всего лишь прочитать статью 3 и, как это делают в других странах, провести количественный экономический анализ, а не полагаться на общепринятые стереотипы, которые так ловко используют заинтересованные группы.

 

Миф 17

Регулирование тарифов естественных монополий должно основываться на контроле их издержек

 

Даже если естественных монополий слишком много, они все равно так или иначе будут существовать, и цены на шх услуги не только можно, но и нужно регулировать. При этом целью регулирования не может быть ограничение инфляции (в конце концов, для этого есть инструменты денежно-кредитной политики). Главные задачи — это перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности их работы.

Пока что система регулирования в лучшем случае отсутствует, а в худшем — не дает стимулов для снижения издержек. До кризиса 1998 г. работала система ежеквартального пересмотра тарифов. Они назначались на уровне издержек плюс фиксированный процент на обновление основных фондов. Таким образом, естественные монополии были заинтересованы в завышении издержек и в непрозрачности. После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы росли медленнее и реже, причем их повышение определялось не по формулам, а в результате переговоров с правительством. Но эта система также не давала эффективных стимулов. Высокие издержки обычно служат козырем на переговорах — правительство рассматривает состояние дел в отрасли, необходимость инвестиций и в случае увеличения издержек повышает тарифы. При этом монополисты понимают: если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены или будут расти не так быстро.

Для создания стимулов к повышению эффективности во многих странах используется альтернативный метод регулирования — так называемый ценовой потолок (price cap). Суть его проста — средний тариф монополиста в реальном выражении не может расти быстрее заданного темпа. Как правило, последний назначают таким образом, чтобы тарифы монополии росли медленнее, чем индекс потребительских цен, например на 2–3% в год. Впрочем, сама величина опережения или отставания имеет второстепенное значение. Главное, что регулирующий орган и монополист обязуются придерживаться формулы долгое время. Тогда монополия имеет все стимулы для снижения издержек, ведь каждый сэкономленный рубль поступает ей в карман. Рост тарифов определен формулой и не зависит от издержек. При этом регулирующий орган экономит огромные ресурсы на мониторинге, поскольку ему больше не нужно проверять финансовые потоки и инвестиционные планы монополии. Другое преимущество этой модели в том, что потребители услуг монополиста получают предсказуемые цены на несколько лет вперед.

Конечно, договориться надолго о тарифах трудно. И у государства, и у монополиста будет возникать мотивация к пересмотру формулы. Если монополисту удастся существенно повысить эффективность, у правительства и потребителей будет искушение снизить тарифы. Если же монополист считает, что правительство не сможет устоять перед этим соблазном, то стимулы к инвестициям будут уничтожены. Де-факто это будет означать возврат к затратной модели ценообразования.

Не менее опасна ошибка и «в другую сторону». Если издержки монополиста будут выше ожидаемых, он столкнется с угрозой банкротства, как это случилось, например, во время печально известного энергетического кризиса в Калифорнии 2000–2001 гг. Более того, если не пересмотреть тарифную формулу в сторону повышения, то и банкротство не спасет — стоимость компании при такой тарифной политике будет равна нулю, и на конкурсных торгах ее никто не купит. Поэтому обычно в случае банкротства формулу ценового потолка пересматривают, но обязательным условием пересмотра является смена собственника или — в случае государственной собственности — хотя бы менеджмента.

Остаются два вопроса: как установить начальный уровень тарифов и как выбрать реальные темпы их роста? Более низкий начальный уровень компенсируется более высокими темпами роста. Эти вопросы взаимосвязаны, но ответить на любой из них очень трудно, особенно в России. Не вполне понятно, насколько сегодняшние тарифы справедливы, завышены или занижены. Очевидно, что они ниже мировых цен, но в России намного дешевле многие факторы производства, в частности труд. Кроме того, значительная часть издержек одной естественной монополии непосредственно зависит от тарифов другой. Например, электростанции работают на газе, уголь перевозится по железной дороге. Получается, что надо определять тарифы не для каждой естественной монополии, а для всех сразу.

Все вышесказанное относится и к государственным, и к частным естественным монополиям, что особенно важно: последние должны возникнуть, например, на местах — в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства. При этом сама приватизация естественных монополий и лицензии на осуществление монопольных услуг дают дополнительную возможность определения справедливых тарифов. Можно продать с аукциона либо саму монополию, либо право на управление ею. Тогда, если тарифы оказались завышенными, покупатель этой монополии заплатит большие деньги за возможность собирать эти тарифы с потребителей. Вырученные средства государство может использовать, например, для компенсации издержек потребителей. Впрочем, этот механизм требует проведения честного и конкурентного аукциона.

 

Миф 18

Аукционы — экзотический способ распределения ресурсов, применимый в редких случаях

 

Еще с античных времен известно: лучший способ получить максимум доходов от продажи имущества — это аукцион. В Древнем Риме с аукциона продавались не только товары и люди, но и сама Римская империя. Например, 28 марта 193 г. солдаты преторианской гвардии, убившие императора Пертинакса, продали с аукциона Рим и империю Дидию Юлиану за 25 000 сестерциев (пять годовых окладов в расчете на каждого из 10 000 гвардейцев).

В современном мире с аукциона продают не только предметы искусства и недвижимое имущество, но и радиочастоты, облигации, электричество и многое другое. С появлением интернет-аукционов предметами торгов стали и личные вещи. На аукционах продаются объекты, имеющие не только положительную, но и отрицательную цену. К примеру, во многих европейских странах лицензия на право осуществлять пригородные железнодорожные перевозки «продается» с аукциона оператору, попросившему наименьшую субсидию из бюджета.

В то же время в России популярность аукционов стремительно падает. Отказались, например, от их использования для распределения квот на вылов рыбы, предлагавшегося ранее Министерством экономического развития. А результаты аукциона по продаже компании «Славнефть» оказались гораздо хуже ожидаемых.

Означает ли это, что об аукционах в России стоит забыть? Отнюдь нет. Аукционы в России работают не так уж плохо, как это принято считать. Упомянутые рыбные аукционы, например, принесли в бюджет сотни миллионов долларов — гораздо больше, чем ожидали даже их разработчики. Изменив формат аукционов, можно существенно улучшить их результаты.

Выбор конкретного формата аукциона особенно важен, когда высока опасность сговора между участниками и ограничения конкуренции. Например, сговор существенно снижает доходы от продажи товара на так называемом английском аукционе (такой открытый восходящий аукцион описан в романе «Двенадцать стульев»). Действительно, победитель английского аукциона платит цену, на которой остановился проигравший, поэтому в интересах победителя подкупить проигравшего в обмен на обещание отказаться от повышения ставок. При этом у более слабого игрока нет стимулов для нарушения предварительной договоренности, так как товар все равно достанется сильному участнику, пусть и по более высокой цене. Если вернуться к нашим примерам, то отсутствие агрессивной торговли имело место как на аукционе по продаже «Славнефти», так и на рыбных аукционах, где большинство лотов продавалось практически по стартовой цене, поскольку участники этих торгов договаривались о низких ставках прямо в зале.

Впрочем, случаи сговоров бывали и в развитых странах. В США в 1996 г. на аукционе по распределению радиочастот участники посылали друг другу предложения о сговоре и разделе рынка, шифруя их с помощью последних цифр в своих ставках. Например, ставка $313,378 означала не то, что борьба идет за каждый доллар (большинство ставок все же заканчивалось тремя нулями), а то, что участник предлагал конкурентам оставить ему лицензию номер 378 в обмен на другую. Хотя смысл таких сигналов был очевиден и участникам аукциона, и властям, доказать сговор было невозможно.

В то же время есть формат аукциона, который предотвращает сговор и резко повышает доходы продавца. Это аукцион с закрытыми конвертами, по правилам которого участники делают ставки один раз, одновременно и независимо друг от друга. Вспомним известный пример — аукцион по продаже акций «Связьинвеста» в 1997 г., который принес в бюджет $1,875 млрд при стартовой цене $1,18 млрд. Конечно, если участники полностью доверяют друг другу, то опасность сговора по-прежнему остается. Однако такое доверие встречается редко, поскольку участники, как правило, являются конкурентами. Например, при проведении аукциона по «Славнефти» даже уверенные в победе своего совместного предприятия ТНК и «Сибнефть» все-таки подали и индивидуальные заявки на участие (по-видимому, опасались, что партнер нарушит предварительные договоренности).

Другое преимущество аукциона закрытых конвертов — поощрение конкуренции: в нем могут принять участие даже те покупатели, вероятность победы которых невелика. Слабые покупатели знают, что на открытом аукционе их ставки будут «перебиты», но в закрытом они располагают шансами на победу — в том случае, если сильный покупатель попробует выиграть аукцион по заниженной цене. Слабые конкуренты добиваются успеха лишь в исключительных случаях (одним из таких редких примеров может служить аукцион по продаже лицензий на мобильную связь третьего поколения в Дании), но само их участие заставляет сильных покупателей платить справедливую цену. Именно поэтому даже уверенные в своей победе покупатели делают все (включая использование административного ресурса), чтобы ограничить круг возможных участников.

Когда в 2000 г. в Великобритании организовывали аукцион для продажи лицензий на мобильную связь третьего поколения, решили выбрать формат, способный предотвратить сговор и поощрить конкуренцию. В его подготовке принимали участие ведущие специалисты в области теории аукционов. Например, оксфордский экономист Пол Клемперер, предложивший формат, который обеспечил рекордные доходы — €39 млрд, или €650 на душу населения. В других странах, где на подобных аукционах не удалось создать реальную конкуренцию, результаты были гораздо хуже: в Италии — €240 на душу населения, в Голландии — €170, в Швейцарии — €20 (в 50 раз меньше, чем ожидало швейцарское правительство!).

Аукционы по продаже лицензий на мобильную связь доказали: теория аукционов наконец-то достигла определенной зрелости. Экономисты не только предложили оптимальный формат аукционов в каждом конкретном случае, но и правильно предсказали как успехи, так и провалы аукционов 2000–2001 гг. Например, исход аукциона по продаже «Славнефти» в точности предсказал российский экономист Константин Сонин.

Причины непопулярности аукционов очевидны. Они не нужны ни покупателям, которым приходится платить больше, ни чиновникам, которые вынуждены следовать правилам игры, лишающим их возможности распоряжаться распределением товара. Единственной заинтересованной стороной оказываются бюджет и бюджетники: в результате аукциона они получают справедливую цену за приватизируемое имущество, будь то промышленные активы, лицензии или концессии. К сожалению, интересы этих слоев населения обычно плохо представлены при выработке экономической политики. Однако приобретение госимущества по заниженным ценам таит в себе серьезную опасность и для покупателей. Если население считает сделку несправедливой, то права собственности останутся под вопросом. У власти или у конкурентов возникнет соблазн отобрать собственность (законным или незаконным способом), опираясь на поддержку большинства.

В следующих главах мы обсудим отрицательные последствия такого исхода для экономического роста и благосостояния.

Эти вопросы представляют интерес не только для историков или сотрудников следственных органов. Вскоре будет приватизирована существенная часть активов естественных монополий — как и национализированные во время кризиса пакеты акций крупных российских частных компаний. Чтобы сделать предстоящую волну приватизации более успешной по сравнению с предыдущей и обеспечить политическую поддержку прав собственности, стоит использовать прозрачные правила игры, противодействующие сговору и приносящие государству справедливую цену за активы. Лучшего способа, чем аукционы, со времен Древнего Рима ничего не придумано. Поэтому приватизация генерирующих активов энергетической монополии РАО ЕЭС — проведенная с помощью честных аукционов — собрала много денег и не вызвала проблем с легитимностью прав собственности новых владельцев генерирующих компаний.

При проведении аукциона важно не только сколько денег получает продавец, но и кому именно достается товар или лицензия. Аукцион должен быть эффективным, то есть обеспечивать передачу актива в руки покупателя, который может распорядиться им наилучшим образом с точки зрения общества. Оказывается, что, хотя такие цели, как достижение эффективности и максимизация дохода, — не одно и то же, они вполне совместимы. Попытаемся это показать.

Казалось бы, эффективность аукциона и его максимальная доходность эквивалентны. Чтобы собрать наибольшую сумму денег на аукционе, нужно продать объект покупателю, который готов заплатить больше всех, тому покупателю, который получит от обладания объектом наибольший доход.

Однако не все так просто. Вернемся к уже упомянутому примеру аукциона по продаже Римской империи. Победитель Дидий Юлиан, пообещавший гвардейцам больше, чем другой претендент на престол, не смог расплатиться, потерял поддержку гвардии и был убит всего через 66 дней.

К счастью, в наше время ошибки покупателей не приводят к столь трагическим последствиям. Тем не менее ситуация в европейском телекоммуникационном секторе после аукционов по распределению лицензий на мобильную связь третьего поколения в 2000–2001 гг. напоминает судьбу императора Юлиана. Для того чтобы заплатить за выигранные на аукционе лицензии, телекоммуникационные компании были вынуждены занять огромные средства. Но их ожидания, связанные с быстрым ростом спроса, не оправдались, и они оказались в очень сложном положении.

В обоих случаях покупатели переоценили свои будущие доходы. Однако основной причиной неудачи оказались финансовые ограничения. Если ставки превышают сегодняшние финансовые возможности покупателей, то победителем может оказаться не самый эффективный собственник, а тот, у кого больше наличных. Кроме того, после победы на аукционе долговое бремя серьезно затруднит эффективную работу победителя.

Причем в развивающихся и переходных экономиках, к которым относится и Россия, финансовые ограничения играют особую роль. Именно отсутствие доступа предприятий к финансированию и приводилось в качестве основного аргумента в пользу отмены рыбных аукционов: их выигрывали те, у кого было больше денег, а не те, кто мог бы эффективно распорядиться квотами. Другой аргумент противников аукционов также был связан с финансами: аукционные цены на квоты оказались настолько высокими, что победителям пришлось заниматься браконьерством.

По Конституции, водные биоресурсы — это такие же национальные богатства, как и нефть, поэтому нет никаких причин полагать, что государство не должно получать природную ренту с их пользователей. А самый справедливый способ собрать ренту — это аукцион. Однако если нефтяные компании имеют и наличные деньги, и доступ к дешевому заемному финансированию, то рыболовецкие предприятия более ограничены в средствах. Как максимизировать ренту, собираемую за пользование биоресурсами и в то же время обеспечить эффективное распределение квот?

Как и во многих других случаях, эффективность можно обеспечить за счет саморегулирования рынка. Чтобы добиться перехода квот в хорошие руки после аукциона, необходимо создать вторичный рынок квот. Так называемые трансферабельные квоты на вылов рыбы хорошо зарекомендовали себя в других странах. Впервые возможность передачи квот на вылов другим лицам была введена в Исландии в 1983 г. (сначала только в аренду на год, а с 1990 г. — на любой срок, в том числе и навсегда). Теперь трансферабельные квоты используются и в Новой Зеландии, и в Нидерландах, а также — в качестве эксперимента — еще в нескольких странах. Всего на них приходится около 5 % мировой добычи. Создание вторичного рынка квот было упомянуто даже в разработанном Минэкономразвития проекте «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г.». Возможность перепродажи квот облегчила бы доступ и к финансовым ресурсам, так как под ликвидный товар (обращающиеся на рынке квоты) можно получить кредит.

Противники аукционов считают: чтобы отработать уплаченные на аукционе более высокие цены, обладатели квот вынуждены прибегать к браконьерству. Этот аргумент вряд ли является обоснованным как с теоретической, так и с практической точки зрения. Действительно, если применить его к другим отраслям, окажется, что увеличение налогов должно приводить к росту производства: для того чтобы расплатиться с бюджетом, предприятиям придется больше работать. Даже самые горячие сторонники увеличения нефтяной ренты или платы за выкуп земли под предприятиями не отваживаются утверждать, что увеличение платежей в бюджет приведет к росту производства.

Браконьерство процветало и до введения аукционов. Отчет Счетной палаты о состоянии дел в рыбной отрасли в 2000 г. и первой половине 2001 г. поражает масштабами незаконной деятельности. Браконьерство было фактически нормой, а квоты воспринимались не как ограничение на объем улова, а лишь как билет на выход в море.

В то же время браконьерство наносит ущерб не только государству и обществу (в конце концов, речь идет не только о доходах бюджета, но и о невосполнимом природном богатстве), но и самой рыбной отрасли. До тех пор, пока существенная часть дохода будет в тени, в отрасль будет трудно привлечь внешнее финансирование. Одно из возможных решений проблемы — все-таки ужесточить наказание за браконьерство. Подобные меры предлагал еще Петр Первый в своем Указе 1721 г.: «Торговля рыбой — дело воровское. А посему жалованье им положить мизерное, да и вешать по одному в год, чтобы другим неповадно было». Конечно, в наше время следует использовать более мягкие меры, например отлучение пойманных нарушителей от распределения будущих квот. Однако, чтобы эта мера привела к снижению браконьерства, а не к увеличению взяток, необходимо значительное повышение эффективности пограничного контроля.

Есть и более реалистичное решение — узаконить статус-кво. Этот подход предлагает смириться с тем, что государство не может проконтролировать объем добычи. Действительно, можно рассматривать квоты как билет на выход в море. И чтобы избежать истощения биоресурсов, придется резко ограничить количество таких билетов. Каждый билет должен примерно соответствовать максимальному улову судна за сезон. Это, впрочем, приведет к окончательному вытеснению с рынка владельцев мелких судов, которые уступают в производительности крупным игрокам.

В рыночной экономике есть множество способов сделать аукционы доходными для бюджета, передающими объекты в руки эффективного пользователя. Предыдущие неудачи российских аукционов в основном связаны с тем, что эти возможности не были до конца использованы. Поэтому нет никаких причин отказываться от такого проверенного способа продажи госсобственности, лицензий, концессий и квот.

 

Миф 19

Фондовый рынок можно не регулировать. Он сам решит свои проблемы с помощью рыночных механизмов

 

Фондовый рынок — один из ключевых институтов рыночной экономики. Более того, он превратился в ее олицетворение. Тем не менее, вопреки распространенной точке зрения, современный развитый фондовый рынок немыслим без регулирования, и в первую очередь — без регулирования раскрытия информации и борьбы с инсайдерской торговлей.

Кому нужен фондовый рынок? Ни в одной экономике мира фондовый рынок не является главным источником денег для инвестиций. Даже в США, где он наиболее развит, подавляющее большинство инвестиций финансируется из собственных средств компаний, 20–30 % — за счет заемных средств или выпуска облигаций и только менее 10 % — за счет выпуска акций. Это неудивительно — внешнее финансирование стоит дороже внутреннего из-за проблем асимметричной информации, поэтому компании обращаются за внешними ресурсами лишь тогда, когда не хватает собственных. Кроме того, если компания выпускает акции, а не облигации, то рынок воспринимает это как отрицательный сигнал о перспективах ее развития. Если владельцы компании готовы расстаться с частью прибыли, значит, они считают, что она будет не очень высокой. С одной стороны, выпуск акций в большей степени, чем выпуск облигаций, размывает стимулы контролирующего собственника к максимизации прибыли. Поэтому рынок соответствующим образом дисконтирует цену приобретения акций; акционерное финансирование, как правило, обходится дороже заемного. Так что акции выпускают только те компании, у которых и так много долгов, или те, которым трудно получить взаймы, например, компании с нематериальными активами.

С другой стороны, если для экономики в целом рынок акций не так важен в инвестиционном плане, то для компаний молодых, производящих новые услуги и идеи, он служит единственным источником финансирования. Существуют целые сектора экономики — в том числе и самые высокотехнологичные, — основанные на акционерном финансировании. У таких компаний нет ни собственных средств, ни материальных активов, которые можно было бы использовать в качестве залога для получения кредита. Для них даже дорогой акционерный капитал — единственная возможность роста. Именно поэтому российский фондовый рынок не так важен для сырьевых корпораций (им легче получить кредит или выпустить облигации), но жизненно необходим для диверсификации экономики. Конечно, только созданные высокотехнологичные компании не сразу попадают на фондовую биржу. Сначала они получают финансирование от венчурных капиталистов, отдавая им пакеты акций и некоторые права контроля. Однако такое финансирование возможно только тогда, когда у венчурных фондов существует возможность «выхода» из капитала компании — путем продажи акций инвесторам на ликвидном и эффективном фондовом рынке.

Проблемы асимметричной информации и коллективных действий огромного числа акционеров современной корпорации, многочисленные конфликты интересов в деятельности менеджмента, аудиторов, инвестиционных аналитиков, рейтинговых агентств и т. д. требуют соответствующих действий финансовых регуляторов. Безусловно, здесь легко перегнуть палку. Например, многие участники американского рынка считали, что принятый в 2002 г. Акт Сарбейнса — Оксли (об инсайдерской инфмации) обошелся эмитентам слишком дорого и привел к уходу некоторых компаний с фондового рынка. Тем не менее специалистам очевидно, что для нормального функционирования рынка должно быть создано по крайней мере несколько базовых условий. В статье американских экономистов Рафаеля ЛаПорты, Флоренсио Лопеса-де-Силанеса и Андрея Шлейфера «Что работает в законодательстве о рынке ценных бумаг?» показано, что самое главное — это законы, предписывающие полное раскрытие всей важной информации при выпуске ценных бумаг. Их исполнение устраняет асимметрию информации между инвесторами и компаниями и позволяет «невидимой руке» рынка заработать в полную силу. Правоту этого аргумента подтверждает и нынешний кризис. Одной из его главных причин стала ситуация, когда инвесторы не могли понять риски сложных производных инструментов.

Впрочем, даже если в стране действуют правильные законы, нельзя однозначно сказать, нужны ли для их исполнения регуляторы. Если нет сомнений в качестве судебной системы, достаточно позволить внешним акционерам подавать иски и наказывать инсайдеров за нарушения правил. Однако суды несовершенны, поэтому иногда регуляторы — хотя они и бывают порой слишком ретивыми — могут добиться лучшего результата. В статье «Коуз против своих последователей» Эдвард Глэйзер, Саймон Джонсон и Андрей Шлейфер анализируют сравнительные достоинства и недостатки судебной системы и регулирования. Для стран с переходной экономикой регулирование выглядит предпочтительней. К примеру, именно активными действиями польского регулятора авторы объясняют разницу в развитии фондовых рынков Чехии и Польши. Если в начале 1990-х гг. польский рынок был на порядок меньше чешского, то в 1999 г. он стал в 4 раза больше.

Насколько дорого фондовым рынкам обходится отсутствие законов и их исполнение? В статье профессора бизнес-школы Университета Индианы Утпал Бхаттачариа и Хазем Даук рассмотрели регулирование инсайдерской торговли во всех 103 странах с фондовыми рынками. В 1990-е гг. многие из этих государств приняли законы о борьбе с инсайдерской торговлей. Однако в большинстве данных стран это законодательство ни разу не применили. Неудивительно, что само по себе принятие законов не было воспринято инвесторами с энтузиазмом и не повлияло ни на ликвидность рынка, ни на цены акций. Зато начало применения закона (хотя бы в одном случае в каждой стране!) привело и к повышению ликвидности, и к существенному росту цен акций.

В России законодательство практически не дает никаких возможностей для борьбы с инсайдерской торговлей. Закон «Об инсайдерской информации и манипулировании рынком» парламент не может принять вот уже несколько лет, а у Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) нет соответствующих полномочий. Казалось бы, цена вопроса невелика — даже в самых вопиющих эпизодах инсайдерской торговли у инвесторов российского фондового рынка отобрали менее 1 % ВВП. На самом деле цена попустительства инсайдерам только кажется низкой — потери инвесторов невелики, потому что сам рынок мал. В свою очередь, небольшой размер рынка как раз и определяется рисками инсайдерской торговли — они снижают и ликвидность рынка, и капитализацию представленных на нем российских компаний, и стимулы к выходу на рынок. По оценкам Бхаттачариа и Даука, действенная борьба с инсайдерской торговлей, при прочих равных, уменьшает стоимость привлечения финансовых ресурсов на фондовом рынке на 6–7 процентных пунктов. Трудно придумать другие рецепты снижения стоимости капитала, которые давали бы такой же огромный эффект, кроме, пожалуй, прекращения налогового администрирования задним числом и отказа от преследования акционеров компаний, придерживающихся передовых стандартов раскрытия информации.

 

Миф 20

Когда нет формальных правил игры, сами собой возникают неформальные. Они ничем не хуже, поэтому вводить формальные правила не обязательно

 

Иногда вмешательство государства в экономику не только возможно, но и очень желательно. Понятно, что идеальное государство существует лишь в учебниках, а на практике регулирование сопровождается ошибками или коррупцией. Можно ли обойтись без государства? Можно ли играть в экономические игры «на доверии»?

Оказывается, что доверие часто позволяет заменить правила игры, устанавливаемые государством, но, в конце концов, это совсем не равноценная замена.

Современная экономическая наука рассматривает доверие как одну из ключевых составляющих «социального капитала» — наряду с социальными нормами и сетями. Под социальным капиталом обычно понимают систему неформальных правил и механизмов, действующих внутри определенной группы людей (или целой страны).

Зачем нужен социальный капитал? Дело в том, что даже в развитых странах формальные институты — например, законы и суды — не в полной мере обеспечивают защиту прав собственности и контрактов. Это приводит в действие репутационные механизмы, этические нормы, моральные ценности и принципы, ограничивающие оппортунистическое поведение.

Понятие социального капитала получило широкое распространение в экономической науке недавно. Но уже появилось несколько исследований, показывающих, что есть положительная корреляция между социальным капиталом и экономическим ростом как в странах, так и в отдельных регионах. Например, более успешное развитие Северной Италии, по сравнению с Южной, некоторые исследователи объясняют именно более высоким уровнем социального капитала. Социальный капитал в развитых странах, как правило, выше, чем в развивающихся. Его измеряли по самым разным показателям, например по уровню членства граждан в общественных организациях или по доле людей, считающих, что можно доверять незнакомцам.

Подобные исследования проводились и на другом уровне — среди школьников. Оказалось, что дети, родители которых часто переезжали, не приобретали достаточного социального капитала и добивались в жизни меньших успехов. Как выяснили другие исследователи, в школах с более активными родительскимисоветами ученики получали образование более высокого качества.

Однако не все так просто. Обнаруженная корреляция еще не свидетельствует о существовании причинно-следственной связи. Членство в общественных организациях — дело добровольное и зависит от других характеристик, которые и сами могут напрямую влиять на экономические достижения. И вполне возможно, что родители, которые часто переезжают, заботятся скорее о своей карьере, чем об образовании детей: поэтому неудивительно, что частые переезды отзываются проблемами, которые ожидают этих детей в будущем. У детей, чьи родители активно участвуют в жизни школы, подобных проблем, скорее всего, не будет.

Социальный капитал трудно измерить. Как соотнести членство в небольших кружках и в национальных ассоциациях? Например, в США членов местных организаций становилось меньше, в то время как национальные ассоциации становились более многочисленными и сильными. С точки зрения экономики национальные ассоциации лучше, чем местные, поскольку получается, что люди доверяют незнакомцам, а не только соседям. Но неясно, насколько лучше и как этот показатель измерить. Вырос ли социальный капитал, если средний американец двум местным кружкам теперь предпочитает членство в одной национальной ассоциации?

Подобные трудности пока не позволяют назвать цифры, показывающие влияние социального капитала на экономический рост и развитие. Впрочем, самая большая проблема для его исследователей заключается в том, что социальный капитал начинает играть роль именно тогда, когда не работают формальные институты. Поэтому естественно, что рост интереса к механизмам, основанным на доверии, резко вырос в России именно сейчас. Общество и бизнес увидели низкое качество работы правительства, законодателей, судов и правоохранительных органов. Социальный капитал — это ответ на несостоятельность государства, но все-таки он, даже при самом высоком качестве, не может полностью заменить эффективные формальные институты. В отличие от закона, который един для всех, радиус действия доверия ограничен членством в группе. Например, неформальные институты кредита и страхования гораздо лучше работают внутри небольших сообществ. А ведь экономическая ценность финансовых операций высока как раз тогда, когда участники сделки существенно отличаются друг от друга — у одного много денег, а у другого мало; у одного в этом году неурожай, а у другого наоборот. С другой стороны, жители одной и той же деревни, как и предприятия в одной и той же отрасли, испытывают финансовые затруднения в одно и то же время. Неформальные финансовые институты не могут справиться ни с эффективным распределением капитала, ни с диверсификацией рисков.

Получается, что в этом случае высокий уровень социального капитала свидетельствует лишь о провале государственных институтов и не способствует экономическому росту. Неудивительно, что неформальный сектор больше развит именно в бедных странах, где возникли самые успешные неформальные институты, например бангладешский банк «Грамин» — пионер микрокредита.

Даже если неформальные ассоциации и приносят выгоду своим членам, это может быть механизмом не создания стоимости, а лишь ее перераспределения, причем не всегда эффективного. Так называемая «корпоративная солидарность» питерских чекистов помогает повысить лояльность членов группы, но с точки зрения аутсайдеров это явление представляет собой всего лишь круговую поруку, систему, в которой «оступившимся» товарищам всегда подадут руку помощи, а не накажут за ошибку. Существовавший в Советском Союзе институт блата перераспределял дефицитные блага в пользу тех, у кого были «связи», за счет всех остальных.

Наконец, накопление социального капитала требует времени и ресурсов и, следовательно, может замедлять экономический рост. Например, упомянутое выше сокращение членства в местных общественных организациях в США после войны объясняется и тем, что женщины стали больше работать и меньше сидеть дома. Последнее обстоятельство, безусловно, внесло существенный вклад в экономический рост — несмотря на снижение социального капитала.

Роль социального капитала неоднозначна. Но применительно к современной России, где эффективность формальных институтов очень низка, потребность в социальном капитале бесспорна. Как же создать условия для его накопления? Относиться к нему, как к физическому капиталу: необходимо построить инфраструктуру доверия. Нужны механизмы, облегчающие создание неформальных ассоциаций, координацию ожиданий и построение репутаций граждан и компаний. Одним из таких механизмов можно считать Интернет, но для построения системы доверия одного онлайнового общения недостаточно. Нужны также саморегулируемые профессиональные ассоциации и отраслевые союзы, проводящие конференции и семинары и разрабатывающие правила игры. Одно из ключевых мест в создании репутаций принадлежит деловой прессе, которая играет роль «бюро кредитных историй» на рынке социального капитала.

Однако инфраструктура — это лишь необходимое, но недостаточное условие возникновения доверия. Отсутствие доверия — это устойчивая точка равновесия. Существует много стран, где даже при полном провале формальных институтов неформальные институты тоже не возникают. Для вывода общества из этого равновесия нужны новые лидеры гражданского общества, не только представляющие себе конечные цели изменений, но и умеющие их осуществлять. Лидеры должны верить в успех и быть оптимистичными или даже сверхоптимистичными (если сравнивать их отношение с готовностью к изменениям других граждан).

Опыт других стран показывает: доверие к незнакомым согражданам постепенно вырастает из доверия к одноклассникам, соседям, коллегам, сотрудникам, а эффективные национальные организации возникают из местных. Чтобы создать доверие на уровне целой страны, нужно долго и упорно работать. Однако нет причин полагать, что мы не добьемся успеха.

 

Миф 21

Рыночные механизмы сами справятся с дискриминацией

 

В России, как и во многих других странах, проблема дискриминации по расовым, национальным, половым и возрастным признакам еще далека от решения. С точки зрения экономического роста дискриминация совсем небезобидна. Общество разделяется на группы по обстоятельствам рождения, талантливый ребенок «неправильной» национальности не может подняться по социальной лестнице, человеческие ресурсы используются неэффективно, в результате экономика теряет конкурентоспособность.

Откуда берется дискриминация? Есть ли у нее экономические причины и последствия? Следует ли с ней бороться и как это делать? Казалось бы, с экономической точки зрения дискриминация обречена. Работодатели, которые исключают из списка кандидатов по национальному и возрастному признаку, ограничивают свой выбор и в конце концов проигрывают в конкуренции. Поэтому, если дискриминация и появляется, это лишь временное явление, возникающее по злой воле отдельных политиков. Рано или поздно «невидимая рука» рынка сама обеспечит равные возможности.

Однако эта точка зрения, мягко говоря, поверхностна. Дискриминация вполне может быть частью социально-экономического равновесия. В этом случае для борьбы с ней необходима последовательная политика государства и общества. Современная теория такого равновесия — это так называемая «теория статистической дискриминации». Она базируется на ключевом постулате экономической науки: при принятии решений люди используют всю доступную им информацию. Когда работодатель отбирает сотрудников, он получает данные не только о биографии и успехах кандидата, но и о его возрасте, поле и национальности. Работодатель знает, что выпускник вуза А в среднем лучше выпускника вуза Б, ему также известно, что для данного рабочего места в среднем лучше подходят люди определенного пола и возраста. Он предполагает, что в среднем в семьях данной национальности воспитание было построено определенным образом, что может быть полезным для будущей работы. Конечно, работодатель отлично понимает: кажый конкретный представитель национальности может существенно отличаться от среднего и полностью подходить для вакансии, но при прочих равных он выбирает ту национальность, которая ему кажется наиболее подходящей. Если он и наймет нежелательного кандидата, то предложит ему более низкую зарплату. Именно поэтому даже с учетом возраста, стажа, образования женщины в России получают за ту же работу на 20–30 % меньше мужчин, а уроженцу Кавказа или Центральной Азии довольно трудно найти официальную работу в Москве.

Стеореотипы о средней производительности различных групп населения известны всем, в том числе и представителям самих этих групп. Поэтому неудивительно, что и сами дискриминируемые при выборе образования и профессии учитывают реалии рынка труда. Так, афроамериканцы предпочитают заниматься спортом и рэпом, женщины — семьей, а уроженцы Кавказа нанимаются на предприятия, контролируемые соотечественниками, в том числе и в теневой экономике. Какой тогда смысл в накоплении человеческого капитала, если его не удастся использовать? Так и возникают самоподдерживающиеся стереотипы, которые вполне соответствуют действительности. Именно поэтому у проблемы дискриминации нет рыночного решения.

Лидером борьбы с дискриминацией, безусловно, можно считать США, где так называемая политическая корректность возведена в ранг национальной идеологии. Большинство россиян с иронией относятся к «недалеким американцам», жестко преследующим всякую возможность дискриминации по цвету кожи, полу, возрасту, сексуальной ориентации и инвалидности. Даже те россияне, которые на публике поддерживают эту политику в США, в частных разговорах иногда признаются, что американцы «зашли слишком далеко», что афроамериканцы — «безответственные иждивенцы, живут на пособие и в лучшем случае умеют петь и играть в баскетбол», а женщины «сами не рады полученным равным правам». В то же время политкорректность — это действительно неотъемлемая составляющая американской мечты, в соответствии с которой каждый американец может добиться успеха независимо от происхождения. В реальности все не так просто. Путь наверх социальной лестницы занимает два-три поколения, и тем не менее никто не сомневается в продуктивности упорного труда и учебы.

Для защиты притесняемых меньшинств в США принимаются драконовские меры. В общественных местах лучше произнести «слово на букву F» (или любые нецензурные выражения), чем «слово на букву N» («nigger» — расистское обозначение афроамериканцев). При обращении в службу занятости безработные не указывают пол, возраст и этническую принадлежность. Дискриминация при приеме на работу запрещена законом: объявления вроде «требуется мужчина 25–45 лет» невозможно себе и представить.

Однако успехи в борьбе с дискриминацией пока ограничены, и особенно трудно похвастаться интеграцией черных американцев. Историческому решению Верховного Суда США о запрете раздельного обучения в государственных школах уже больше полувека. Но, несмотря на заметные улучшения, афроамериканцы по-прежнему живут в своих кварталах, вдали от белых, среди них намного больше неблагополучных семей, безработных, малообразованных и заключенных. Кроме того, при рассмотрении резюме обладатели имен, более распространенных среди афроамериканцев, имеют меньше шансов получить приглашение на собеседование. Порочный круг дискриминации разорвать непросто даже в Америке.

Советский Союз исповедовал интернационализм не только на бумаге. За исключением почти официального антисемитизма, отношение к меньшинствам было вполне цивилизованным. Однако ситуация быстро меняется, причем власти на деле не борются с поднимающим голову расизмом, а иногда даже поощряют его. Это приведет не только к негативным политическим последствиям и дальнейшей эскалации терактов, но и к снижению конкурентоспособности и замедлению экономического роста. По опыту других стран, борьба с дискриминацией отнимет много времени и сил. Необходимо остановить рост расизма в первом поколении, пока дискриминация не зашла слишком далеко.

 

Миф 22

Коррупцию победить невозможно

 

Итак, социальный капитал не может быть полноценной заменой эффективному государству. С другой стороны, вмешательство государства в экономику в некоторых случаях просто необходимо. Однако чем шире государственное присутствие в экономике, тем больше потенциал для коррупции. А повсеместная коррупция — это не просто перераспределение денег в карманы чиновников, а верное средство замедления экономического роста. Межстрановые исследования показывают: даже с учетом двусторонней причинно-следственной зависимости (бедным странам труднее бороться с коррупцией) отрицательное влияние коррупции на рост довольно заметно. По оценкам экономиста МВФ Пауло Мауро, если бы в современной России удалось снизить коррупцию всего лишь до уровня Греции или Чехии, инвестиции увеличились бы на 4 % ВВП, а темпы роста ВВП — как минимум на 0,5 процентного пункта в год. А если бы мы достигли уровня скандинавских стран, то эффект был бы втрое больше.

Причины негативного влияния коррупции на рост экономики очевидны. Во-первых, коррупция — это не просто налог на бизнес; коррупция — это наихудший налог, подталкивающий экономику к непрозрачности и неэффективности. Во-вторых, коррупция не позволяет государству реализовывать какие бы то ни было социально-экономические стратегии.

Поэтому все страны, так или иначе, борются с коррупцией. Однако успехов достигают немногие. Особенно трудно приходится, если коррупция поражает сразу несколько ветвей власти и несколько уровней бюрократической иерархии. Залог успеха в этой борьбе — неотвратимость наказания для коррупционеров. Даже если наказание предусмотрено жестокое, но его применение будет избирательным, то в коррумпированной сверху донизу системе очень велика вероятность ошибки — за взятку можно откупиться от наказания самому, а еще и посадить конкурента. Кроме того, если власть коррумпирована не только на нижнем, но и на верхнем уровне, сами правила игры выстраиваются так, чтобы воспроизводить коррупцию.

Один из рецептов успеха в борьбе с коррупцией основывается на нелегитимности коррупционных сделок. В отличие от легальных контрактов взаимные обязательства сторон, возникшие при передаче взятки, не могут быть исполнены при помощи суда. Как заставить чиновника выполнить обещанное после того, как он взял деньги? И наоборот, если платить чиновнику уже после предоставления нелегальных благ, то какой смысл вообще платить? Оказывается, если существует угроза обмана или даже доноса, взяткодатель и взяточник попадают в весьма затруднительное положение. Чем больше недоверия между участниками таких сделок, тем меньше будет коррупция. Именно поэтому во многих странах информаторы защищены законом, причем не только в государственном секторе, но и в частном. В Акте Сарбейнса — Оксли, принятом в США в 2002 г., целый раздел посвящен защите корпоративных инсайдеров, «выносящих сор из избы».

Та же логика применима и к российской действительности. Чем объяснить, например, вежливые, но настойчивые приглашения сотрудников ГИБДД проследовать в их автомобиль для составления протокола, не угрозой ли разоблачения? Почему американский полицейский справляется с заполнением протокола, не вынуждая водителя покидать свой автомобиль? О чем говорит его российский коллега с водителем в салоне своей машины? Может быть, дело в том, что в чужой машине брать взятки опасно — вдруг там установлена записывающая аппаратура? Отсюда простейшим решением, осложняющим сбор взяток на дорогах, будет введение запрета для водителей покидать свое место (именно такие правила действуют в США, впрочем, не только и не столько по этим причинам). Если же инспектора увидят беседующим с водителем в служебной машине или помещении или только приглашающим водителя в милицейскую машину, необходимо наказывать его за вымогательство взятки.

Исследования коррупционных сделок по определению крайне затруднительны. Тем примечательнее статья экономистов Джона Макмиллана и Пабло Зойдо о шефе Национальной службы разведки Перу Владимиро Ленине Монтесиносе Торресе. Монтесинос фактически управлял страной все 1990-е гг. Эскадроны смерти и борьба с терроризмом унесли за это время около 70 000 жизней, его власть основывалась в первую очередь не на уничтожении, а на подкупе политических противников. На примере Чили Монтесинос хорошо понял опасность возмездия за насилие и предпочитал ежемесячно тратить миллионы бюджетных долларов на взятки политикам, судьям, чиновникам и журналистам. Чтобы обеспечить исполнение обещаний, полученных в обмен на взятки, Монтесинос не только брал расписки, но и снимал выдачу взяток на видео (пленки были впоследствии названы по имени автора — «владивидео»).

Зачем государство вмешивается в рыночную экономику

Макмиллан и Зойдо смогли проанализировать размеры взяток, которые позволяли Монтесиносу контролировать систему власти в стране, имевшей все внешние признаки демократии (выборы, независимая судебная власть, независимая пресса и т. д.). Результаты их исследования показывают, какие именно институты Монтесинос считал наиболее важными. Взятки рядовым судьям исчислялись тысячами долларов, а руководителям судебного корпуса, депутатам и премьер-министрам — от $5000 до $20 000 в месяц. Зато владельцы телеканалов получали сотни тысяч или даже миллионы в месяц, газеты обходились на порядок дешевле. С точки зрения Монтесиноса, полный контроль власти над телевидением лишал оппозицию малейших шансов на успех. Например, о пресс-конференции одного из оппозиционеров он выразился так: «Если ни один из телеканалов не показал пресс-конференцию, значит, ее не было». При помощи СМИ Монтесиносу удалось создать феномен сверхпопулярного президента Фухимори. В глазах избирателей Фухимори олицетворял экономический рост и успехи в борьбе с терроризмом. Действительно, Фухимори удалось уничтожить маоистских повстанцев из организации «Сияющий путь», а темпы экономического роста составили в среднем 4 % в год (по сравнению со спадом в 1,2 % в год в предыдущем десятилетии). Однако какой ценой были достигнуты эти успехи, обществу стало ясно только после ухода Фухимори.

Нелегитимность коррупционных сделок, которая заставила Монтесиноса вести отчетность, в конце концов его и погубила. Одна из пленок «владивидео» попала к оппозиции. Это произошло сразу после избрания Фухимори на третий срок (с соответствующими изменениями Конституции и махинациями в подсчете голосов). Народное недовольство оказалось достаточно сильным, чтобы свергнуть режим. Фухимори бежал в Японию, а Монтесинос — в Венесуэлу, откуда был выдан перуанским властям. К несчастью для него, архив попал в руки победившей оппозиции, что позволило осудить его сначала на 9 лет, потом еще на 5, потом еще на 8, а затем — на 15 лет. Обвинения были выдвинуты также против полутора тысяч его соратников.

Еще один универсальный рецепт для борьбы с коррупцией — это прозрачность. Например, в Уганде центральная власть смогла прекратить разворовывание средств на поддержку школ, развернув мощную информационную кампанию, в рамках которой публиковались данные о приходящих в каждый округ бюджетных средствах. Как показано в статье экономистов Ритвы Рейникка и Якоба Свенссона, эта кампания помогла снизить разворовывание денег на 60 %. Особенно сильно коррупция снизилась в округах с более высокой плотностью газетных киосков. Для обеспечения прозрачности в России необязательно распространять информацию в газетах. Большим прогрессом станет и публикация в Интернете всех судебных решений и результатов тендеров по госзакупкам и, соответственно, наказание за невыполнение этого требования.

Впрочем, первый шаг в борьбе с коррупцией — это перестать врать самим себе, что все нормально. Проблему коррупции невозможно решить, если сделать вид, что ее нет.